CITES là tên viết tắt của Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora). Công ước được ký năm 1973, có hiệu lực từ năm 1975, và hiện có hơn 180 bên tham gia; Việt Nam gia nhập năm 1994. Mục đích của nó hẹp và rõ: bảo đảm việc buôn bán qua biên giới không đẩy loài hoang dã tới chỗ bị đe doạ sống còn.
Các loài được CITES kiểm soát nằm trong ba phụ lục. Phụ lục I gồm loài bị đe doạ tuyệt chủng mà buôn bán làm tình hình xấu thêm — buôn bán quốc tế vì mục đích thương mại về cơ bản bị cấm. Phụ lục II gồm loài chưa tới mức đó nhưng sẽ tới nếu buôn bán không được kiểm soát — được buôn bán nhưng phải có giấy phép. Phụ lục III gồm loài mà một nước đã tự bảo vệ trong lãnh thổ và đề nghị các nước khác hợp tác kiểm soát.
Một điểm hay bị hiểu nhầm: CITES không phải bản sao của Danh lục Đỏ IUCN. Có loài cực kỳ nguy cấp không hề nằm trong phụ lục nào, và có loài ít quan ngại lại nằm trong Phụ lục II. Phần dưới đây giải thích vì sao.
Vì sao cần một công ước riêng cho buôn bán
Thập niên 1960, nhiều nhà bảo tồn nhận ra một loại áp lực mà luật của từng nước không tự xử lý được: hàng hoá từ động vật, thực vật hoang dã đi từ nước khai thác sang nước tiêu thụ. Nước có loài không kiểm soát được nhu cầu ở nước mua; nước mua không biết hàng có nguồn gốc hợp pháp hay không. Ngà voi, da báo, da bò sát, lông chim, gỗ quý, lan rừng đều chảy theo đường này.
Ý tưởng được bàn tại một kỳ họp của IUCN năm 1963, và văn bản công ước được các nước thông qua ở Washington năm 1973 — vì thế CITES đôi khi được gọi là Công ước Washington. Cơ chế cốt lõi rất đơn giản: hàng thuộc loài trong phụ lục chỉ được qua biên giới khi có giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của nước xuất khẩu (và với Phụ lục I, cả nước nhập khẩu) cấp. Hải quan hai đầu đối chiếu giấy tờ đó.
Cần hiểu đúng phạm vi: CITES chỉ điều chỉnh buôn bán quốc tế. Việc săn bắt, nuôi, mua bán trong một nước do luật của chính nước đó quy định. Một loài nằm trong Phụ lục I vẫn có thể bị săn trong nước nếu luật quốc gia lỏng lẻo — đó là lý do mỗi bên tham gia phải ban hành luật thực thi riêng, và hiệu quả của công ước phụ thuộc nhiều vào việc thực thi ở từng nước.
Ba phụ lục so sánh trong một bảng
Bảng dưới đây tóm tắt khác biệt chính. Các ví dụ là những nhóm loài quen thuộc; danh sách cụ thể thay đổi sau mỗi kỳ Hội nghị các bên, nên khi cần chính xác phải tra bản phụ lục hiện hành:
| Phụ lục I | Phụ lục II | Phụ lục III | |
|---|---|---|---|
| Loài thuộc diện nào | Bị đe doạ tuyệt chủng và bị hoặc có thể bị ảnh hưởng bởi buôn bán | Chưa bị đe doạ nhưng có thể bị nếu buôn bán không kiểm soát; hoặc trông giống loài cần kiểm soát | Được một nước bảo vệ trong lãnh thổ và cần các nước khác hợp tác |
| Ai quyết định đưa vào | Hội nghị các bên, cần đa số hai phần ba | Hội nghị các bên, cần đa số hai phần ba | Một nước tự đề nghị, không cần biểu quyết |
| Buôn bán thương mại | Về cơ bản bị cấm | Được phép, có kiểm soát | Được phép, có kiểm soát |
| Giấy tờ cần có | Giấy phép nhập khẩu và giấy phép xuất khẩu | Giấy phép xuất khẩu (hoặc chứng chỉ tái xuất) | Giấy phép xuất khẩu từ nước đề nghị; chứng nhận xuất xứ từ nước khác |
| Ví dụ quen thuộc | Hổ, hầu hết các loài tê giác, cả tám loài tê tê, rùa biển, lan hài | Phần lớn các loài lan, san hô cứng, cá ngựa, các loài trắc và cẩm lai thuộc chi Dalbergia | Thay đổi theo đề nghị của từng nước |
Số loài trong ba phụ lục cộng lại khoảng bốn vạn, trong đó phần lớn là thực vật — chỉ riêng họ Lan đã chiếm một phần rất lớn. Phụ lục II là phụ lục đông nhất; Phụ lục I chỉ chiếm một phần nhỏ, dành cho những trường hợp nghiêm trọng nhất.
Phụ lục II vận hành thế nào: giấy phép và kết luận “không gây hại”
Giấy phép không phải thủ tục giấy tờ đơn thuần. Trước khi cấp giấy phép xuất khẩu một loài Phụ lục II, cơ quan khoa học của nước xuất khẩu phải đưa ra kết luận rằng việc xuất khẩu đó không gây hại cho sự tồn tại của loài ngoài tự nhiên. Trong tiếng Anh gọi là non-detriment finding. Đây là trái tim của Phụ lục II: buôn bán được, nhưng chỉ ở mức loài chịu được.
Nguồn gốc hợp pháp. Cơ quan quản lý còn phải xác nhận mẫu vật được khai thác hoặc thu mua hợp pháp theo luật trong nước. Một lô hàng có đủ chữ ký mà nguồn gốc là săn trộm vẫn là hàng bất hợp pháp.
Hạn ngạch. Nhiều nước đặt hạn ngạch xuất khẩu hằng năm cho các loài Phụ lục II. Khi hạn ngạch được xây dựng trên số liệu quần thể đáng tin, buôn bán có thể diễn ra bền vững; khi hạn ngạch đặt theo nhu cầu thị trường thay vì theo khảo sát, cơ chế này mất tác dụng.
Rà soát buôn bán đáng kể. Khi số liệu cho thấy một loài Phụ lục II bị xuất khẩu với khối lượng đáng lo, Uỷ ban Động vật hoặc Uỷ ban Thực vật của CITES có thể mở quy trình rà soát, đưa khuyến nghị cho nước xuất khẩu, và trong trường hợp nước đó không thực hiện, có thể dẫn tới khuyến nghị tạm ngừng buôn bán loài đó với nước ấy.
Loài “trông giống”. Một số loài được đưa vào Phụ lục II không phải vì bản thân chúng bị đe doạ, mà vì hàng hoá từ chúng khó phân biệt với hàng từ loài cần kiểm soát. Gỗ xẻ của nhiều loài cùng chi, hay da của các loài bò sát gần nhau, là ví dụ. Nếu không kiểm soát cả loài “trông giống”, hàng của loài nguy cấp sẽ trà trộn qua cửa khẩu dưới tên loài khác.
CITES khác Danh lục Đỏ IUCN ở đâu
Danh lục Đỏ trả lời câu hỏi “loài này có nguy cơ tuyệt chủng cao đến đâu”, bất kể nguyên nhân. CITES trả lời một câu hỏi hẹp hơn: “buôn bán quốc tế có đang hoặc có thể đe doạ loài này không, và cần kiểm soát đến mức nào”. Hai câu hỏi khác nhau nên hai danh sách khác nhau.
Một loài ếch chỉ sống trên một đỉnh núi, đang biến mất vì mất rừng và nấm bệnh, có thể ở bậc CR nhưng không cần nằm trong phụ lục nào nếu không ai buôn bán nó. Ngược lại, nhiều loài lan phổ biến, thậm chí ít quan ngại, vẫn ở Phụ lục II vì cả họ Lan được kiểm soát chung — hàng lan rất khó định danh tới loài khi chưa ra hoa, nên kiểm soát cả họ là cách thực tế duy nhất.
Danh lục Đỏ cũng không có hiệu lực pháp lý, trong khi CITES là một điều ước quốc tế ràng buộc các bên. Vì vậy trên thực tế hai hệ thống bổ trợ nhau: các đề xuất đưa loài vào hay chuyển phụ lục thường dựa vào số liệu quần thể giống như số liệu dùng cho Danh lục Đỏ, còn Danh lục Đỏ ghi nhận buôn bán là một trong các mối đe doạ của loài.
Khi viết bài, nên tách rõ hai mệnh đề: “tê tê Java được IUCN xếp cực kỳ nguy cấp” là nói về nguy cơ tuyệt chủng; “tê tê thuộc Phụ lục I CITES” là nói về chế độ buôn bán quốc tế. Gộp hai câu thành “tê tê nằm trong Sách Đỏ CITES” là một lỗi hay gặp, vì CITES không có sách đỏ nào cả.
Những lần chuyển phụ lục đáng nhớ
Lịch sử CITES là chuỗi tranh luận về việc loài nào cần kiểm soát chặt hơn. Một số mốc hay được nhắc trong tài liệu bảo tồn:
- Voi châu Phi và ngà voi, cuối thập niên 1980: sau một giai đoạn quần thể voi châu Phi giảm mạnh vì săn lấy ngà, loài được chuyển lên Phụ lục I, kéo theo lệnh cấm buôn bán ngà quốc tế vì mục đích thương mại. Về sau, quần thể ở một số nước miền nam châu Phi được chuyển về Phụ lục II kèm điều kiện ngặt — một ví dụ của cách “chia tách phụ lục” theo quần thể địa lý.
- Tê tê, năm 2016: tại Hội nghị các bên lần thứ 17, cả tám loài tê tê — bốn loài châu Á và bốn loài châu Phi — được chuyển lên Phụ lục I. Trước đó tê tê bị buôn bán với khối lượng lớn để lấy vảy và thịt, dù không có bằng chứng y học nào cho các công dụng được đồn đại về vảy tê tê.
- Gỗ trắc, cẩm lai, năm 2016: cũng tại kỳ họp đó, toàn bộ chi Dalbergia được đưa vào Phụ lục II, phần lớn với lý do “trông giống”: gỗ xẻ của các loài trong chi rất khó phân biệt bằng mắt thường.
- Cá mập, những năm gần đây: nhiều nhóm cá mập và cá đuối lần lượt được đưa vào Phụ lục II, trong đó có đợt mở rộng lớn tại Hội nghị các bên lần thứ 19 năm 2022, nhằm kiểm soát buôn bán vây cá mập.
Mỗi lần như vậy đều có tranh luận thật. Các nước có loài thường muốn giữ quyền khai thác bền vững và nguồn thu cho cộng đồng địa phương; các nước và tổ chức khác lo rằng kiểm soát lỏng sẽ mở đường cho hàng bất hợp pháp. Không có câu trả lời chung cho mọi loài — mỗi đề xuất được cân nhắc dựa trên số liệu quần thể và tình hình buôn bán cụ thể.
Ngoại lệ, kẽ hở và giới hạn của công ước
Nhân nuôi và trồng cấy nhân tạo. Mẫu vật của loài Phụ lục I được nhân nuôi vì mục đích thương mại tại cơ sở đã đăng ký với Ban Thư ký được đối xử như loài Phụ lục II; cây trồng cấy nhân tạo cũng có chế độ riêng. Quy định này khuyến khích sản xuất thay vì khai thác hoang dã, nhưng cũng là kẽ hở bị lợi dụng khi cá thể bắt ngoài tự nhiên được khai là nhân nuôi.
Bảo lưu. Một bên có thể tuyên bố bảo lưu với việc đưa một loài vào phụ lục; khi đó, riêng với buôn bán loài ấy, bên này được coi như không phải thành viên công ước. Cơ chế này ít được dùng, nhưng nó cho thấy công ước được xây dựng trên sự đồng thuận của các quốc gia chứ không áp đặt từ bên trên.
Không điều chỉnh buôn bán trong nước. Như đã nói, một chợ bán thú rừng trong một nước nằm ngoài phạm vi CITES, trừ khi hàng đó vừa nhập lậu từ nước khác. Luật quốc gia phải lấp khoảng này.
Phụ thuộc vào thực thi. Công ước không có lực lượng riêng. Nó dựa vào hải quan, kiểm lâm, cảnh sát của từng nước, và vào cơ chế báo cáo, rà soát, khuyến nghị tạm ngừng buôn bán. Ở nơi thực thi yếu, giấy phép giả hoặc khai sai loài vẫn lọt qua.
Không chữa được nguyên nhân khác. Với loài đang mất vì phá rừng, đập thuỷ điện hay biến đổi khí hậu, CITES gần như không có tác dụng. Đưa loài vào Phụ lục I khi buôn bán không phải mối đe doạ chính chỉ tạo cảm giác đã làm gì đó.
CITES ở Việt Nam và điều người đọc nên biết
Khi gia nhập CITES năm 1994, Việt Nam phải chỉ định một cơ quan quản lý CITES để cấp giấy phép và một hoặc nhiều cơ quan khoa học để đưa ra các kết luận chuyên môn. Các phụ lục của công ước được nội luật hoá: nhiều loài trong Phụ lục I và II được đưa vào các danh mục quản lý trong văn bản pháp luật về động vật, thực vật rừng nguy cấp, quý hiếm. Vì thế một loài ngoại nhập như sư tử hay vẹt xám châu Phi cũng có thể thuộc diện quản lý chặt khi ở Việt Nam, dù không phải loài bản địa.
Việt Nam nằm trên các tuyến trung chuyển và tiêu thụ hàng động vật hoang dã của khu vực, nên các vụ bắt giữ ngà voi, sừng tê giác, vảy tê tê qua cảng biển và sân bay thường xuyên được báo chí đưa tin. Những vụ đó cho thấy hai điều cùng lúc: hàng vẫn được buôn lậu, và hệ thống kiểm soát đang hoạt động.
Với người đọc phổ thông, điều thiết thực nhất là: mua một món đồ làm từ loài hoang dã khi đi du lịch nước ngoài rồi mang về có thể vi phạm cả luật nước bán, luật Việt Nam lẫn CITES, kể cả khi người bán khẳng định “có giấy tờ”. Cách an toàn nhất là không mua đồ làm từ động vật, thực vật hoang dã mà mình không chắc nguồn gốc — ngà, sừng, vảy, mai rùa, da bò sát, san hô, gỗ quý chưa rõ xuất xứ. Thủ tục xin giấy phép cho tổ chức, doanh nghiệp là chuyện chuyên môn nằm ngoài bài này.
Câu hỏi thường gặp
CITES có cấm hoàn toàn buôn bán loài thuộc Phụ lục I không?
Không hoàn toàn. Buôn bán quốc tế vì mục đích chủ yếu thương mại bị cấm, nhưng vẫn có thể cấp phép cho mục đích nghiên cứu khoa học, nhân nuôi bảo tồn, trao đổi giữa các bảo tàng hay vườn thú, với điều kiện có cả giấy phép xuất khẩu lẫn nhập khẩu và được cơ quan khoa học xác nhận không gây hại cho loài.
Ai quyết định đưa một loài vào hoặc rút khỏi phụ lục?
Với Phụ lục I và II, các bên biểu quyết tại Hội nghị các bên, thường họp khoảng ba năm một lần, và đề xuất cần đa số hai phần ba số phiếu của các bên có mặt và bỏ phiếu. Với Phụ lục III, nước có loài tự đề nghị đưa vào hoặc rút ra, không cần biểu quyết.
Một loài có thể nằm ở hai phụ lục cùng lúc không?
Có, theo quần thể địa lý. Đây gọi là chia tách phụ lục: quần thể ở một số nước được xếp vào Phụ lục II vì đã phục hồi và được quản lý tốt, trong khi quần thể ở nơi khác vẫn thuộc Phụ lục I. Voi châu Phi và một số loài cá sấu là ví dụ.
Đồ cổ làm từ ngà voi có được mang qua biên giới không?
CITES có quy định riêng cho mẫu vật có trước khi loài được đưa vào phụ lục, nhưng việc chứng minh tuổi và nguồn gốc rất chặt, cần chứng chỉ của cơ quan có thẩm quyền. Nhiều nước còn có lệnh cấm trong nước nghiêm hơn công ước. Không nên tự suy diễn là đồ cũ thì được phép.
Vì sao gần như cả họ Lan nằm trong Phụ lục II?
Họ Lan có rất nhiều loài, nhiều loài hiếm và bị khai thác mạnh. Cây lan khi chưa ra hoa rất khó định danh tới loài, nên kiểm soát riêng từng loài là không khả thi. Đưa cả họ vào Phụ lục II, còn những nhóm bị đe doạ nặng như lan hài thì vào Phụ lục I, giúp hải quan làm việc được.
Danh sách phụ lục CITES tra ở đâu?
Ban Thư ký CITES công bố bản phụ lục hiện hành, và có cơ sở dữ liệu tra cứu theo tên loài do Ban Thư ký phối hợp với Trung tâm Giám sát Bảo tồn Thế giới của Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc vận hành. Tra bằng tên khoa học cho kết quả chính xác nhất.